Martian Sandy®

‹ Terug

Er is in een periode van zes maanden onderzoek gedaan naar de politieke processen rondom een drietal bestemmingsplan procedures voor windmolens in Nederlandse gemeentes. Door middel van de afname van verschillende interviews & telefoongesprekken, het observeren van verscheidende politieke bijeenkomsten en het analyseren van beleids en wetsdocumenten, ben ik grotendeels in staat geweest om de drie politieke processen te reconstrueren. Op basis van deze reconstructie is een process analyse gemaakt, waarbij gekeken is naar welke globale factoren van invloed zijn geweest op de strategische keuzes van verschillende actoren. De processanalyses van de drie gemeenten zijn met elkaar vergeleken op basis van de boven genoemde aspecten: relaties, percepties en strategiën. Uit deze aspecten kwamen vervolgens een aantal algemene patronen naar voren, waarover ik hieronder in deze beknopte samenvatting van mijn onderzoek zal uitwijden. Ter afsluiting zal ik kort ingaan op mijn conclusies over deze patronen, welke indirect veel zeggen over het functioneren van het Nederlandse politieke systeem.

 

 

Formele Wetgeving

De drie gemeenten waar boven naar wordt gerefereerd, zullen in deze samenvatting niet bij naam worden genoemd. De reden hiervoor is de politieke gevoeligheid van een aantal beslissingen in twee van deze drie gemeenten. Toch wil ik niet beargumenteren dat het hier gaat om discutabele acties door wethouders of ambtenaren, maar juist aangeven dat de kaders van formele wetgeving en beleidsprocedures het mogelijk maken om informele beslissingen door het college waar mogelijk niet voor te leggen aan de gemeenteraad. Door verschillende actoren wordt dit ook wel informele politiek genoemd, al is het niet mogelijk om precies te duiden wat er onder deze noemer valt. Zo worden politici van verschillende partijen aangesproken door lokale bewoners of actiegroepen om voor of tegen een raadsvoorstel te stemmen, terwijl hetzelfde gebeurt onder politici en wethouders van andere gemeenten. Wie met wie praat op welk moment is onmogelijk te volgen en vaak is niet iedereen van alle onderlinge afspraken op de hoogte. Wel is vast te stellen welke politieke afwegingen en afspraken er zijn gemaakt tussen verschillende actoren, om zo de uitkomst van formele beslissingen door de raad te beinvloeden. Hoewel dit voorkomt in elke politiek, is het toch een andere verhaal wanneer wetgeving hiervoor het kader schept.

 

 

Dit zal ik illustreren met een kort voorbeeld. De bestemmingsplanprocedures voor twee gemeenten genaamd Orkaan en Windhoos (beiden gefingeerd) vielen onder de Crisis en Herstel wet, welke het mogelijk maakt om bestaande bestemmingsplanprocedures versneld door te voeren. Dit is mogelijk als er slechts minimale aanpassingen worden doorgevoerd, zoals de selectie van een uitbater. Het desbetreffende college kan dan besluiten dat zij het mandaat heeft om dergelijke beslissingen te maken, zonder dit voor te leggen aan haar gemeenteraad. In het geval van de gemeente Windhoos besloot het college haar ambtenaren toestemming te geven om met initiatiefnemers te overleggen over een nieuw bestemmingsplan, terwijl deze personen in het begin slechts individuen waren zonder organisatie. Was dit overleg misgelopen, dan had het college waarschijnlijk aan haar raad moeten uitleggen waarom zij hierin middelen had gestoken. De wet maakte het echter mogelijk om als college bepaalde politieke discussies uit de weg te gaan, waarbij het uiteraard wel een voorwaard is dat het college hier eensgezind over is.

 

 

Relaties tussen politiek en andere actoren

De eerder geschetste onderlinge afspraken tussen actoren kennen ook een aantal algemene patronen. Een belangrijk aspect daarbij is perceptie, welke sterk verbonden is met het concept legitimiteit: de perceptie dat de actie van een actor wordt gezien als wenselijk op basis van een sociaal geaccepteerde norm (Suchman 1995, 574. In: Lister 2003, 178). Er zijn percepties over met wie te samen te werken en met wie niet, percepties over welke strategieën moeten worden gebruikt en percepties over welke belangen valide zijn en welke niet. Allemaal gebaseerd op normen. Echter wat opvallend is, is de sterke verbinding van al deze percepties aan één norm. Hierbij praat ik niet over opinies met betrekking tot de goede of slechte kanten van windmolens, maar over de norm welke bepaalt hoe er politiek bedreven moet worden (Bailey 2001, 115). Dit zijn uiteraard de formele procedures die besproken worden in de gemeenteraad, zoals duurzaamheidsambities, als ook de formele posities van wethouders en raadsleden.

 

 

Terwijl deze politieke norm ingebed is in het Nederlandse politieke systeem en het dus ook zo georganiseerd is, zorgen de verschillende relaties tussen actoren met politieke posities en andere actoren ervoor dat deze norm constant ondermijnt wordt. Juist op een manier waarop er geen adequate belangenafweging kan worden gemaakt. De politieke arena van de gemeenteraad zou hiervoor de geschikte plaats moeten zijn, maar de algemente tendens is dat deze slechts als een buhne of theater wordt gezien. Vele strategische beslissingen worden namelijk al genomen op de achtergrond, soms ook wel het informele circuit genoemd. Een patroon hierin is de vaak voorkomende connectie tussen wethouders en initiatiefnemers, welke al in een vroeg stadium samenkomen in gesprekken over bestemmingsplanprocedures. Dit geeft hen samen met de gemeente de mogelijkheid om strategische beslissingen te maken over hoe zij hun plannen naar voren brengen bij de gemeenteraad. Zolang als partijen in de raad een dergelijke procedure niet als problematisch zien en er geen verzet is vanuit de gemeente tegen het plan, dan kan de procedure eenvoudig worden goedgekeurd.

 

 

De perceptie is dat deze initiatiefnemers in de vorm van bedrijven of organisaties de legitieme partijen zijn voor een college om mee samen te werken, terwijl ook deze organisaties hun eigen belangen hebben. Eenvoudigerwijs worden lokale actiegroepen weggezet als niet legitieme actoren om mee samen te werken, omdat hun belangen blijkbaar al vertegenwoordigd worden door de raad. Het college stelt echter plannen voor en wordt daarbij gesteund door de partijen waarvan de wethouders lid zijn. Als dit college vervolgens al met initiatiefnemers en andere belanghebbenden samenwerkt, dan is het de vraag wiens belang meer legitimiteit kent in de politiek arena van de gemeenteraad. Sommige actoren hebben al snel de perceptie dat hun belang daarom niet meetelt, waardoor bijvoorbeeld lokale actiegroepen claimen dat er sprake is van ongelijke belangenafweging. Dit is een strategie die in het formele domein van de gemeenteraad wordt toegepast, voornamelijk omdat zij soms minder toegang hebben tot raadsleden en wethouders. Is dit wel het geval, dan hangt het er nog van af of zij deze een meerderheid hebben in de raad of niet. Het is mede daarom vaak een spel van het hebben van de juist contacten.

 

 

Consensus en uiteenlopende belangen

Het hebben van contacten helpt zeker, maar op meerdere niveaus en in meerdere samenwerkingen lopen de belangen geregeld nog uiteen. Het vinden van de juiste contacten is daarom ook een strategische spel, waarbij contacten niet zijn in te delen in eenvoudig af te bakenen gemeenschappen of groepen. Geregeld wordt er, in wat je het informele circuit zou kunnen noemen, een consensus strategie toegepast. Zo zijn er grondeigenaren die tegen de plaatsing van windmolens zijn en om deze reden ook benaderd worden door lokale actiegroepen om hen te steunen in publiek verzet tegen de plannen van de gemeente. Tegelijkertijd wordt deze grondeigenaar ook benaderd door een initiatiefnemer, welke vervolgens met de grondeigenaar al voor het formele besluit een declaratie van intentie tekent. Daarin staat dat de grondeigenaar zich niet zal blijven verzetten, indien formeel wordt besloten om de bestemmingsplanprocedure goed te keuren. Dezelfde initiatiefnemer heeft vervolgens al met een wethouder van de gemeente overeengekomen dat zij de windmolens mogen beheren. Hoewel de desbetreffende wethouder dit niet wilde, werd hij hiertoe gedwongen vanwege het feit dat de gemeente al contractueel was gebonden aan deze initiatiefnemer. Een vorige wethouder had dit zonder toestemming van het college al overeengekomen met de initiatiefnemer.

 

 

Zodoende lopen belangen uit elkaar, al komen ze bijeen op basis van de perceptie van wat een kan betekenen voor de ander (Lister 2003, 182). Deze percepties zorgen er echter ook voor dat samenwerkende initiatiefnemers en wethouders, of andere individuen verbonden aan de gemeente, niet op ieder moment dezelfde beslissingen maken. In de gemeente Windhoos werkten initiatiefnemers samen met ambtenaren, welke een mandaat hadden gekregen van hun wethouder, aan een nieuwe bestemmingsplanprocedure. In dat process contacteerden beiden ook de bewoners van een lokaal dorp, hier Splijtzwam genoemd, om af te tasten of deze bewoners zich wellicht tegen het windmolenplan van de gemeente Windhoos zouden verzetten. In éen geval boden de initiatiefnemers een bewoner aan om een nieuw huis voor hem te regelen, omdat het huis van de bewoner in waarde was gedaald. Hiervoor regelden de initiatiefnemers een taxateur van de gemeente, maar een ambtenaar waarmee ze samenwerkten was hier niet content mee. Deze ambtenaar had namelijk aangetoond dat deze bewoners al veel eerder van de windmolenplannen hadden kunnen weten. Toch hielden de initiatiefnemers deze, en andere bewoners voor, dat zij wel een vergoeding voor hun huizen zouden bieden indien nodig. Tot op heden is van deze regeling nog geen gebruik gemaakt, al toont het wel aan dat het hier niet gaat om wat juist of waar is. Het gaat om belangen, waarvoor nodig een strategische consensus kan worden bereikt met lokale bewoners als deze worden bedreigd.

 

 

Vertrouwen

Tot een bepaalde mate gaat het ook over vertrouwen tussen actoren, of de perceptie dat iemands belang juist wordt behartigt en/of dat het politieke process hiervoor gezorgd heeft. Zo kan een consultancy bedrijf, in dienst van een initiatiefnemer en samenwerkend met een wethouder van de gemeente, ervoor zorgen dat in een fractievergadering met verscheidende politiek partijen de perceptie wordt gewekt dat de argumenten tegen windmolens geen hout snijden en dat tegenstanders alleen maar uit zijn op eigenbelang. Eerder had een vertegenwoordiger van dit consultancy bedrijf namelijk een lokale actiegroep strategisch aangeboden om een deal te sluiten, waarop de actiegroep had gereageerd met interesse. Volgens de vertgenwoordiger waren ze echter nu tegen en wilden ze later wel over een deal praten, al verklaarde een vertegenwoordiger van de actiegroep dat de ander hen had gechanteerd. De consultancy groep kon de actiegroep dus niet verleiden om hun verzet te laten vallen, wat in andere gevallen wel lukte.

 

 

In Windhoos een andere actiegroep had het vertrouwen in de wethouder van een andere gemeente (dan de gemeente waarin de windmolens zouden worden geplaatst) dat er een oplossing voor hun problemen zou worden gevonden. Deze gemeente had al jarenlange contacten met het lokale dorp Splijtzwam, waardoor een wethouder de belofte kon doen dat de provincie een gebiedsregisseur zou inzetten om hun problemen met andere infrastructurele projecten in de omgeving te verhelpen. Zo konden de windmolens worden doorgezet, ook omdat de provincie haar eigen klimaatdoelstellingen moest halen. De lokale actiegroep vertrouwd de wethouder, welke op zijn/haar beurt de actiegroep kon verleiden om hun verzet tegen de windmolens te laten vallen. Een vergelijkbare strategie werd toegepast door een wethouder van gemeente Schaapdam, welke op de hoogte was van de windmolenprocedure die aan de gang was in de gemeente Orkaan en mogelijk verzet vanuit de gemeente Schaapdam. De Schaapdam ‘wethouder stelde zijn/haar college gerust over de windmolens. Pas toen een partij uit Schaapdam een zelfde partij in Orkaan op de hoogte steld van verzet tegen de windmolens in Orkaan vanuit Schaapdam, werd het college van Schaapdam bewogen om officieel protest te geven tegen de molens van Orkaan. De politiek partij was hiertoe bewogen door de actiegroep uit het dorp Brou in Schaapdam.

 

 

Conclusie & Advies

Wat nog opvallender is aan het verzet van politieke partij uit Orkaan, is dat hun wethouder in de raad van Orkaan hun verzet tegen de windmolens niet steunde. Ook deze persoon had zijn/haar eigen belangen in het laten slagen van het windmolenproject, omdat hij/zij verantwoordelijk was voor een ander project dat er impliciet mee verbonden was. Op deze wijze lijkt elke beweegreden van verschillende actoren, zowel actiegroepen als wethouders en raadsleden, uiteindelijk terug te vallen op belangen. Toch ligt het niet zo eenvoudig. Niet elke actor heeft dezelfde contacten om mee samen te werken, is in dezelfde formele positie (zoals een wethouder of raadslid) om directe invloed te hebben op een beslissing of heeft dezelfde perceptie over hoe zij/hij (of als organisatie) strategisch invloed kan hebben op de formele besluitvorming. Deze strategische invloed is namelijk afhankelijk van (informele) samenwerkingen, waarvoor men dus de juiste contacten moet hebben en tegelijkertijd het samen eens moet zijn over de te bewandelen weg. Bovendien is de perceptie van degenen die vaak niet betrokken worden bij formele besluiten dat hun belang niet meetelt, juist omdat zoveel al informeel ligt besloten en degenen die dat hebben gedaan dit goed praten met de perceptie dat dit is gedaan volgens de formele norm.

 

 

Het is dan legitiem, zolang anderen niet kunnen aantonen dat deze norm voornamelijk één belang behartigt. Is er dan wel sprake van een goede werking van het politieke systeem, als actoren in verschillende posities niet kunnen aantonen dat hun belang erkend kan worden of legitiem is? Voornamelijk dus omdat wiens belang legitiem is, al impliciet ligt vastgelegd in de formele norm of procedures? Misschien is het daarom een goed idee om voortaan bewonersgroepen en organisaties met tegenstrijdige belangen al eerder aan tafel te brengen en daarmee: 1) de perceptie over ongelijke belangenafweging weg te nemen; 2) informele samenwerkingen tussen wethouders en initiatiefnemers te stoppen, zodat tijdens de volgende politieke periode niet de windmolen’partijen het veld moeten ruimen en er dus nauwelijks politieke continuiteit is; 3) er niet vanuit gaan dat beslissingen en acties van actoren op zichzelf staan, want iedere actor moet rekening houden met relaties met andere actoren; 4) en tenslotte inzien dat meningen over windmolens sterk uiteenlopen en onderhandeling dus nodig is. Al zal het lastig om dergelijke hervormingen in Nederland door te voeren, indien sommige bedrijven & consultancy maatschappijen niet bereid zijn bepaalde posities en belangen op te geven en minder zich te mengen in informele afspraken met bijvoorbeeld wethouders.

 

 

Literatuurlijst

 

Lister, S. 2003. NGO Legitimacy: Technical Issue or Social Construct? Critique of Anthropology 23 (2): 175 – 192.

 

Bailey, F.G. 2001. Treasons, Stratagems and Spoils: How Leaders Make Practical Use of Beliefs and Values. Oxford: Westview Press.